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18/02/2010 08:13

Nelson Valente: O Estado brasileiro tem ojeriza à autonomia

(*) Nelson Valente

O Estado brasileiro tem ojeriza à autonomia. Têm alergia à ideia de órgãos autônomos.

Nos dois últimos governos inventaram índices, condições de oferta, Sinaes, Conaes, IGCs, CPCs, CCs AIEs (Avaliação Institucional Externa), produzimos especiosos e detalhistas, senão ineficazes, instrumentos de avaliações, além de Enade, Enem, provinhas e provões, decretos-pontes, reformas universitárias, dilúvios de portarias ministeriais, micro (ou nano) regulatórias, enfim, uma parafernália de mudanças. Tudo muito bonito, mas efetivamente inócuo.

É um processo avassalador de modificações tão constantes que não permitem garantir um sentimento de estabilidade nem aos estudantes e suas famílias, nem aos gestores, nem aos docentes. E a sociedade certamente enxerga que a educação deveria merecer um tratamento permanente. É um mistério na vida política brasileira saber porque conseguimos fazer isso com a economia e não conseguimos com a educação. Os governos brasileiros, federal e estaduais, têm alergia à ideia de órgãos autônomos, sejam agências reguladoras, sejam universidades, sejam conselhos educacionais. Por isso, por exemplo, universidades brasileiras não gozam de autonomia verdadeira. Acho que os políticos brasileiros pensam que autonomia seja equivalente à soberania. E soberanos, como sabemos, no nosso caso, são mesmo os políticos. Estamos longe de entender a importância de órgãos técnicos autônomos, mas responsáveis frente à sociedade e a seus representantes. Neste sentido, é de certa forma irônica observar que foi certa autonomia do Banco Central que deu ao Brasil a estabilidade da qual hoje se beneficia o país.

O Governo não achou a identidade de sua relação com o CNE, assim como o CNE não conseguiu achar sua identidade. O CNE não tem tempo para discutir as suas próprias questões porque está amarrado no relato de processos. Ele não aprofunda seus estudos porque não tem assessoria técnica. Não tem competência para avançar nos grandes temas regulatórios da administração pública ou da legislação adequada, porque também não tem assessoria jurídica nenhuma. O Conselho fica como uma caixa de fósforos vazia. E os ministros, fingindo que não sabem disso, mas sabem muito bem, nunca se dispõem a prover meios técnicos, equipe, estrutura e recursos que possibilitem a existência efetiva do CNE. Os 24 Conselheiros — 12 da Câmara de Educação Básica e 12 da Câmara de Educação Superior — trabalham em certo vácuo de ausência de apoio técnico. Os poucos técnicos que temos são abnegados, fazem milagres. Os conselheiros despacham em cubículos, visto que só têm arremedos de sala, sem nenhuma privacidade e sem nenhuma assessoria. Levam para casa seus processos e elaboram de próprio punho seus pareceres, diligências e toda e qualquer minudência processual. Conselheiros são secretários de si mesmos. Se sequer o órgão tem estrutura para trabalhar, é compreensível que o CNE não tenha encontrado a sua verdadeira identidade, seu verdadeiro papel. E isso não é diferente nos estados federados.

O CNE difere do antigo Conselho Federal em um ponto essencial: o Conselho Federal tinha estrutura, servidores, assessores, assessorias técnicas, cargos em comissão. O antigo CFE era um órgão aparelhado para funcionar. Por um mistério, entre o encerramento desmoralizante, e talvez intempestivo, posto que acabaram não sendo investigadas as razões que teriam dado razão ao fechamento do CFE, no governo Itamar, e o começo do CNE, sumiu a equipe técnica, sumiram os cargos em comissão, sumiram as assessorias especializadas, sumiu a estrutura e o CNE virou essa caixa de fósforos vazia. Em certo sentido, o CFE ainda é mais lembrado talvez do que o CNE. Algumas pessoas ainda citam seus pareceres e, francamente, alguns pareceres doutrinários do antigo CFE merecem mesmo um lugar relevante. O fim do Conselho Federal de Educação, um erro político. Se o argumento, na época, foi a descoberta de pretensas irregularidades, por que não se abriu o competente inquérito para apurar responsabilidades. Disse na época, o ministro, que o C.F.E. transformou-se num “balção de negócios”. Quais eram as pessoas envolvidas nesse comércio? A generalização de acusação sem acusação sem provas não parece uma prática defensável, pois colocava todos sob suspeita. E há um pormenor essencial: o extinto CFE examinava os processos, que eram remetidos para o MEC, a fim de serem aprovados, o que muitas vezes dependia também da homologação presidencial. Portanto, havia uma tríplice e solidária aprovação! Como caracterizar apenas a responsabilidade do extinto CFE?

Se o CFE precisou mesmo ser fechado, seria benéfico que a sociedade conhecesse o resultado das investigações e inquéritos que justificaram o fechamento. É muito ruim que um Estado moderno feche o seu Conselho Federal de Educação e não publique resultados efetivos de investigações, não puna ninguém ou desculpe ninguém porque, no fundo, sobram apenas as suspeitas gerais. E isto fragiliza a todos no passado e, porque não, no futuro, inclusive no CNE atual.

É preciso esclarecer que a crítica que se fez ao Conselho Federal de Educação baseava-se no seu excessivo cartorialismo, aliás, não corresponde à verdade. O Conselho Federal de Educação não criava cursos. Apenas analisava e dava o seu parecer com base em informações constantes. Admitindo-se que seja defensável a observação, o proposto Conselho Nacional de Educação é o próprio cartório, pois aparecia em 66 artigos do projeto de lei, numa proporção de 1:3, ou seja, de cada três artigos um cita o CNE e lhe confere atribuições. O Conselho Nacional da Educação (Lei 9131/95), com 30 membros; depois vem o Fórum Nacional de Educação, de congregação confusa e inaplicável; surge o Conselho Nacional de Capacitação Profissional, com 15 membros, com finalidades que poderiam estar no primeiro ato normativo, e por aí vai a mexida geral, que mais parece uma salada pedagógica de primeira ordem.

Se tivéssemos a estrutura técnica do extinto CFE, certamente o CNE teria produzido peças fundamentais para a história do pensamento educacional brasileiro e de todas as reformas educacionais, ocorridas no Brasil: Foram muitas as leis definidoras da educação brasileira. Enfrentando muitos atropelos e uma vida média, em geral, inferior a dez anos, sucederam-se as reformas da educação brasileira.

O CNE deve ser um órgão de Estado. Por exemplo, quando o CNE vota um parecer de credenciamento da abertura de uma faculdade, o documento vem do MEC, já analisado pelas secretarias. No CNE, é discutido e preparado o parecer e enviados para homologação. Chegando ao gabinete do ministro, pensa que vai mesmo ao ministro para análise e homologação? Não vai não! O mesmo parecer é mandado de volta para a análise das secretarias, que já haviam recebido antes o processo, e depois o encaminham para a secretaria jurídica. O MEC ouve a burocracia, que não é qualificada para isso como são os conselheiros, para só então homologar ou enterrar, pelo silêncio, o parecer. Qualquer parecer do CNE morre num escaninho da burocracia, se assim se desejar. Nesse sentido, o CNE é refém da burocracia do MEC, que se manifesta duas vezes sobre cada assunto avaliado pelo CNE, antes de ir ao CNE e depois de voltar do CNE. Isto faz sentido? Claro que não, e claro que sim. Claro que não, se pensarmos na existência legal de um verdadeiro CNE. Claro que sim, se pensarmos no predomínio burocrático sobre o estratégico e na incompreensível dificuldade que todo ministro tem com órgãos eventualmente autônomos em seus ministérios. É claro que uma das ambições que o CNE abriga é a de ter um Estatuto aprovado por decreto presidencial, que regulamentasse a lei que o cria. Muitos conselhos da órbita federal têm seu estatuto aprovado por decreto do Presidente da República, e certamente não seria demais pedir que o CNE tivesse seu estatuto também desta forma. No dia 11 de maio de 2008, há quase dois anos, o CNE aprovou o Parecer CNE/CP nº 3/2008, que reexamina o Parecer CNE/CP nº7/2007, com a proposta para o ministro homologar um parecer, concordando que o estatuto fosse exarado por decreto presidencial. Essa matéria está voltando para lá e para cá há três anos. E este parecer está agora de volta ao CNE, enviado para reexame pelo gabinete do ministro que simplesmente diz que o CNE não pode ter um estatuto aprovado pelo Presidente da Republica, só pode ter um regimento aprovado pelo ministro. Ou seja, o CNE é mais, em verdade, um CME, Conselho Ministerial de Educação, do que efetivamente nacional. Esse episódio só serve para mostrar que mesmo os mais modernos ministros não estão muito dispostos a dar ao CNE um grau de autonomia em uma grandeza que talvez pudesse rivalizar com o MEC, pelo menos em termos doutrinário. O Estado brasileiro tem ojeriza à autonomia. Esse estatuto é um dos tristes marcos do período do CNE. E esse parecer será votado novamente e talvez venha a repetir o mesmo ciclo de frustrações.

Sob a justificativa de tornar o Conselho Nacional de Educação mais técnico (jamais político), MEC limitou o número de entidades com direito a indicar nomes para o órgão. A falta de divulgação dos nomes indicados por cada entidade, porém, coloca em dúvida a transparência do processo de escolha. Assim, fica no ar a pergunta. Entre o perfil técnico e o jogo político, quais critérios norteiam as indicações e a nomeação dos conselheiros?

Criado pela lei 9.131, de 24 de novembro de 1995, o Conselho Nacional de Educação (CNE) completou quatorze anos em 2009 com muitos desafios para superar. A hierarquia do ordenamento jurídico ensina que os atos administrativos regulamentadores não podem escapar ao comando da lei. A Lei nº 9.131/95, de 24/11/1995, que criou o Conselho Nacional de Educação, estabeleceu as competências do órgão por seu art. 7º:

Art. 7º O Conselho Nacional de Educação, composto pelas Câmaras de Educação Básica e de Educação Superior, terá atribuições normativas, deliberativas e de assessoramento ao Ministro de Estado da Educação e do Desporto, de forma a assegurar a participação da sociedade no aperfeiçoamento da educação nacional.

O ministro da Educação, Fernando Haddad, iniciou uma mini-reviravolta no funcionamento do conselho. Incomodado pelo que classificou como "corporativismo" no colegiado. Haddad anunciou o afastamento de várias entidades do processo para a indicação de novos conselheiros, entre elas a tradicional Associação Brasileira de Educação (ABE) e a entidade que reúne todos os reitores de universidades federais (Andifes). Coincidência ou não, a lista com os nomes dos indicados para a renovação bianual do CNE, trouxe à tona uma polêmica que, muito provavelmente, não era esperada pelo ministro. Atualmente, sabe-se que há 30 entidades com direito a voto. Contudo, a falta de divulgação da autoria das indicações levanta dúvidas sobre um processo que, exatamente pela ação do ministro, tenta dar maiores provas de transparência e objetividade.

No caso do CNE, é relevante observar que os conselheiros são todos nomeados pelo Presidente da República, com mandato certo, mas sua voz, assim como, por exemplo, seu direito a um Estatuto próprio, depende da boa vontade do ministro da educação, da burocracia e dos Secretários do MEC. A nomeação presidencial é pomposa e importante, claro, mas as circunstâncias práticas diminuem muito o valor objetivo e simbólico do mandato, cujo exercício integral pode ser diminuído, senão impedido, por uma nota técnica de um integrante do terceiro escalão do MEC sobre qualquer de nossos pareceres que, por isso, podem deixar de obter homologação ministerial. Portanto, depois de nomeado pelo Presidente da República, todo e qualquer conselheiro, normalmente um professor ou dirigente escolar com larga experiência e trajetória acadêmica e profissional, normalmente portador de titulo de doutor, pode valer menos que um jovem técnico em assuntos educacionais do MEC, portador de um diploma de graduação e pertencente ao terceiro ou quarto escalão hierárquico do ministério, que discorde do parecer, ou escolha deixá-lo a dormir em alguma gaveta. Há certa contradição nisso e talvez por isso não seja esdrúxulo que alguns o vejam como um Conselho Ministerial de Educação.

O ministro Haddad, desde que anunciou equivocadamente o Plano de Carreira do MEC, em 2006, não mais demonstrou, ao menos publicamente, algum tipo de apoio efetivo à estruturação dos quadros do MEC. Sua gestão tem transparecido indiferença diante da evidente contradição que é o apoio aos planos de carreira para trabalhadores em educação dos estados e municípios sem, contudo, tratar da implementação da carreira do próprio MEC. Aparentemente satisfeita com a estruturação dos “braços operacionais” do MEC – palavra tão comumente utilizada pela Administração –, uma vez que FNDE e INEP já tiveram seus merecidos planos de carreira efetivados, a Gestão Haddad parece ter perdido o interesse pelo bom funcionamento do “tronco”, o que é um erro. A abordagem “sistêmica” da educação, outra palavra tão mencionada nesta gestão, acaba deixando de lado sua perspectiva holista para aceitar a inexistência de um corpo técnico eficiente no órgão central das políticas públicas de educação do país.

O tema mais importante que está agendado no CNE é sobre o credenciamento e recredenciamento de universidades, inclusive as federais. Esse é um tema que está muitos anos atrasado. O governo não providenciou esse recredenciamento e as universidades federais nunca se importaram se são credenciadas ou não. As universidades federais são criadas por lei, pelo Congresso Nacional, mas a lei não as credencia. A LDBEN nº 9394/96 - diz que quaisquer universidades devem ser credenciadas. As novas universidades devem ser credenciadas e as antigas deverão ser recredenciadas. Elas apresentaram as exigências burocráticas para o MEC, mas isso não passa pelo escrutínio de uma reunião pública. Não menos importante será a discussão sobre o credenciamento e recredenciamento das universidades privadas, visto que nunca aconteceu no país este processo de recredenciamento universitário. Há outra discussão relevante, sobre a natureza jurídica e a legalidade das Instituições de Educação Superior (IES) do Sistema "S": Sesi, Senac e Sesc. Essa discussão ficou complicada porque comprovamos que eles funcionam como IES privadas, pois cobram mensalidades a preços de mercado e hoje já possuem extensa rede nacional. Mas eles vivem de subsídio público e não oferecem serviços apenas para os trabalhadores de cada respectivo setor que contribui com parcela de sua folha de salários. Admitem todo e qualquer estudante que seja aceito. Estas IES do Sistema "S" são públicas ou privadas? Ou seriam semi-públicas ou quase-privadas, categorias estas que não existem no ordenamento legal brasileiro? Se é público, não deveria cobrar mensalidades. Se é privado, não deveria se valer do dinheiro que é retirado da folha dos trabalhadores para montar as estruturas maravilhosas que têm. O MEC não se deu conta de que o estatuto deles não continha a possibilidade de abrirem faculdades e Centros Universitários, mas a possibilidade de oferta de educação profissional. Na educação profissional eles também cobravam e o MEC fez um acordo para o Sistema "S" dar gratuidade até 2011. Houve um ajuste. Mas esqueceram do ensino superior, que não faz parte do acordo. Somos a favor de que o Sistema "S" possa oferecer educação superior, mas a questão é quem vai pagar. Seria interessante que eles pudessem oferecer educação gratuita. Essa discussão está em aberto e é muito relevante.

Alguns dirão: a expansão, que é uma política social; outros dirão: as cotas, que também é uma política social; outros, o Prouni (Programa Universidade para Todos), que também é uma política social. Mas, as universidades devem ensinar o quê? É para continuar formando quais profissionais na graduação? Nós queremos universidades de qualificação mundial no Brasil? Queremos universidades de ponta comparadas às de outros países? O que devemos ensinar aos estudantes universitários? Não se discute o ensino superior no Brasil, discute-se o acesso ao ensino superior, por isso, não existe uma política universitária, uma política educacional do ensino superior. Minha decepção nesse período é que não tenhamos discutido

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